بر اساس تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری، شهرداری‌ها، مکفند نوع استفاده از ساختمان را در پروانه‌های صادره قید و نظارت کنند تا تخلفی از نحوه استفاده از ساختمان صورت نگیرد. قانون شهرداری تغییر در نحوه استفاده از ساختمان و نقض ضوابط مربوط به کاربری را ممنوع کرده و کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری را مرجع رسیدگی به این‌گونه تخلف‌ها قرار داده است. بااین‌وجود در شرایطی می‌توان در ساختمانی با پروانه مسکونی، دفتر وکالت دایر کرد. هرچند اصل بر این است که نمی‌توان کاربری مندرج در پروانه ملک را تغییر داد و استفاده‌ای برخلاف کاربری ملک کرد، اما استثناهای متعددی در قوانین پیش‌بینی شده است. دایر كردن دفتر وكالت و مطب و دفتر اسناد رسمی، ازدواج، طلاق، دفتر روزنامه، مجله و دفتر مهندسی مستند به تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری از جمله این استثناهاست.
اصل «عدم تغییر کاربری»
تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری (الحاقی ۱۳۵۲/۰۵/۱۷) مقرر می‌کند: «شهرداری در شهرهایی كه نقشه جامع شهر تهیه شده مكلف است طبق ضوابط این نقشه در پروانه‌های ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید كند. در صورتی‌كه برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل كسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در كمیسیون مقرر در تبصره ۱ ماده ۱۰۰ این قانون مطرح می‌کند و كمیسیون در صورت احراز تخلف مالك یا مستأجر با تعیین مهلت مناسب كه نباید از دو ماه تجاوز کرده باشد در مورد تعطیل محل كسب یا پیشه یا تجارت ظرف مدت یك ماه تصمیم اتخاذ می‌كند.
این تصمیم به‌وسیله مأموران شهرداری اجرا می‌شود و كسی كه از روی آگاهی از این محل پس از تعطیلی برای كسب و پیشه یا تجارت استفاده كند به حبس جنحه‌ای از شش ماه تا دو سال و جزای نقدی از ۵ هزار تا ۱۰هزار ریال محكوم خواهد شد و محل كسب نیز دوباره تعطیل می‌شود. دایر كردن دفتر وكالت و مطب و دفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق و دفتر روزنامه و مجله و دفتر مهندسی وسیله مالك ازنظر این قانون استفاده تجاری محسوب نمی‌شود.
انتهای این تبصره دایر کردن دفتر وکالت را به‌وسیله مالک مجاز شناخته است. در تفسیر این بخش از تبصره اختلاف نظر وجود دارد. تردیدی نیست که مالک عین، می‌تواند بنا به اختیار پیش‌بینی شده در قانون، دفتر وکالت خود را در ملک مسکونی دایر کند؛ اما سئوال این است که آیا مالک منافع هم چنین اختیاری دارد؟ آیا مستأجر هم می‌تواند به این امتیاز استناد کند؟
توضیح آنکه در عقد اجاره، مالکیت عین مستاجره در اختیار موجر یا مالک باقی می‌ماند و طول مدت اجاره مالکیت منفعت به مستأجر واگذار می‌شود؛ بنابراین مستأجر نیز مالک محسوب می‌شود اما مالکیت وی بر منافع در مدت اجاره است. اگر تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ را تفسیر کنیم در این صورت مستأجر هم مالک خواهد بود و از امتیاز تأسیس دفتر وکالت در آپارتمان مسکونی برخوردار خواهد شد. این تفسیر با توسعه کسب‌وکار در جامعه سازگارتر است؛ اما اگر تفسیر محدودی از این تبصره ارائه دهیم، فقط مالک عین از این امتیاز بهره‌مند خواهد بود و مستأجر از آن محروم خواهد شد؛ تفسیر مضیق با احترام به حقوق ساکنان آپارتمان‌های مسکونی سازگارتر است.
دفتر وکالت محل کسب وتجارت نیست
برخی بر آن هستند که صلاحیت شهرداری در تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری، برای تعطیل کردن محل کسب و پیشه، مقید به این است که «در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود» درحالی‌که وکالت از مشاغل تجاری نیست. آنها در تأیید نظر خود به رأی وحدت رویه شماره ۶۰۷ مورخ ۱۳۷۵/۶/۲۰ دیوان عدالت اداری استناد می‌کنند که مقرر کرده است: «نظر به اینكه شغل وكالت دادگستری تابع قانونی خاص بوده و طبق آیین‌‌نامه و مقررات مربوط به خود دفتر آن محلی است برای پذیرایی موكلین و تنظیم امور و‌كالتی، كه در واقع به اعتبار شخص وكیل اداره می‌شود نه به اعتبار محل كار و نیز در زمره هیچ‌یك از مشاغل احصا شده در ماده (۲) قانون تجارت نبوده و به لحاظ داشتن مقررات خاص به‌موجب تبصره (۱) ماده (۲) قانون نظام صنفی مصوب ۱۳۵۹/۴/۱۳ شورای انقلاب اسلامی از شمول مقررات نظام صنفی مستثنا است. لذا به اقتضای مراتب فوق دفتر وكالت دادگستری را نمی‌توان از مصادیق محل كسب و پیشه و تجارت و مشمول قانون رو‌ابط موجر و مستأجر مصوب سال ۱۳۵۶ دانست…»
منظور از تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری جلوگیری از تبدیل ملك مسكونی به محل كسب پیشه یا تجارت است و منظور از محل كسب یا پیشه یا تجارت محلی است كه در آن منفعتی تحصیل می‌شود و هدف از تأسیس آن جلب منفعت است. چنانكه ماده ۲ قانون نظام صنفی در تعریف فرد صنفی گفته است، فرد حقیقی یا حقوقی كه در یكی از فعالیت‌های صنفی شامل تولید تبدیل خریدوفروش توزیع و انجام خدمات بدنی یا فكری سرمایه‌گذاری کرده و به‌عنوان پیشه‌ور و صاحب حرفه و مشاغل آزاد، خواه شخصاٌ یا با مباشرت دیگران محل كسبی دایر یا وسیله كسب فراهم كند و تمام یا قسمتی از كالا یا خدمات را به‌طور مستقیم به مصرف‌کننده عرضه کند فرد صنفی شناخته می‌شود؛ بنابراین با این تفسیر، دایر کردن دفتر وکالت، استفاده تجاری از ملک مسکونی محسوب نمی‌شود.
به‌هرحال کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری اکنون رویه خود را بر اساس رأی وحدت رویه صادره در سال ۱۳۷۳ از دیوان عدالت اداری تنظیم کرده با تفسیر مضیق این تبصره، در صورتی که مستأجر از محل مسکونی برای دفتر وکالت استفاده کند، وی را منتفع از امتیاز مقرر در تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری نمی‌داند.
محدود کردن دامنه اجرای تبصره
رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری در مورد دایر کردن محل کسب و پیشه در محل غیرتجاری مورخ ۱۳۷۳/۲/۲۹ به نقل از شماره ۱۴۴۰۹ مورخ ۱۳۷۳/۶/۵ روزنامه رسمی، با پذیرش تفسیر مضیق، استفاده از آپارتمان دارای پروانه مسکونی برای دایر کردن دفتر وکالت را تنها مختص مالک عین می‌داند و مستأجر را محروم از این امتیاز می‌کند: «سیاق عبارات تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری در باب عدم جواز تخطی از مندرجات پروانه ساختمانی و دایر کردن محل کسب و پیشه و تجارت در محل غیرتجاری توسط مالک یا مستأجر و صراحت منطبق قسمت آخر تبصره مذکور که مقرر داشته «… دایر کردن دفتر وکالت و مطب و دفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق و دفتر روزنامه و مجله و دفتر مهندسی وسیله مالک ازنظر این قانون استفاده تجاری محسوب نمی‌شود.» مفید اختصاص حکم اخیرالذکر مقنن به مالک و مباشرت مستقیم او در استفاده از حق مذکور است…» بنابراین مستند به این رأی وحدت رویه، امتیاز تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری اختصاص به مالک عین دارد و کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری می‌تواند در صورت احراز تخلف مستأجر با تعیین مهلت مناسب حکم به تعطیل دفتر وکالت صادر کند.
